作者：耿成东   字数：8566

2024年9月13日，全国人大常委会会议表决通过了关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定。同日，国务院对外发布了《关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》，标志着酝酿多年的延迟退休话题落下了帷幕。

推行渐进式延迟退休是国家应对人口老龄化时代到来的一项重要国策，也是国家建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，大力发展普惠托育服务体系的具体举措，更是适应时代需要，破解发展瓶颈的必然。这项政策的实施，站在不同的角度会有不同的理解和解读，要想真正、系统地了解我国养老保险制度，就需要追本溯源，看一下我国养老保险制度发展史，才能更好地安排好自己的心态，调整好自己的人生规划，谋划出适合自己的夕阳红。为方便有兴趣的同事了解这方面的内容，本人根据收集到的资料，对我国养老保险制度变革按时间轴进行了梳理，理清了文件文号和发文机关，方便大家参考。

我国的养老保险制度以1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年1月2日做过修正）为起点，经历了几十年的起伏变迁，其发展历程大致如下：

一、1951-1965，养老保险制度的创建阶段。政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着全国逐步建立起统一的养老保险制度，并逐步实现制度化。其中，1958年发布的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》中指出，养老金“由劳动保险基金中支付，如果本单位的劳动保险基金不敷开支，可以在本省、自治区、直辖市或者本产业系统内进行调剂，仍然不足的时候，差额部分由本单位行政支付”。当时实行的城镇企业职工基本养老保险是带有一定基金调剂功能的“现收现付制”。“现收现付制”是这个时段的主要特征。

2、1966-1977，养老保险制度停滞阶段。这个期间，社保基金统筹调剂制度被停止，相关负担全部由各企业自理。

这一阶段的养老保险制度具体内容：

覆盖范围：有职工100人以上的国有、公私合营、私营及合作社经营的企业及其职工，全民所有制、集体所有制企业及其职工，机关事业单位员工。

资金筹集：企业负责缴费，个人不缴费。企业按全部工人工资总额的3%，提缴保险费（3%包括养老、医疗、工伤和生育保险，当时没有单独规定养老保险费率），其中70%留存本企业工会，30%上交全国总工会作为调剂金（1969年2月，财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，要求“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金”，养老保险彻底变成了各企业内部的事情，丧失了其社会统筹调剂功能。1969年以后不再上交，全部留在企业）。

支付条件：第一，达到法定退休年龄：工人，男性60岁，女性50岁；干部（机关事业单位），男性60岁，女性55岁。特殊行业或特殊工种退休年龄可以提前，高级官员和专家教授等退休年龄可以延长。第二，工龄满10年。

保险待遇：养老金与工龄和工资挂钩。一般情况下，企业工人连续工龄满20年，最高养老金工资替代率为75%；机关事业单位干部，工龄满35年，最高养老金工资替代率为88%；事业单位工勤人员养老金工资替代率最高达90%。工龄35年以下，养老金工资替代率相应递减。

1951—1977年，城镇企业职工基本养老保险制度以“现收现付制”为特征；1969年后“单位保险”倾向明显，主要以企业为单位运行，各单位对自己的职工负责。

3、1978-1992，养老保险制度的恢复、调整阶段。当历史的车轮到了1978年初，企业和国家机关中应退未退者分别达200多万人、60多万人。为了妥善解决这部分人的退休和养老问题，1978年6月2日，国务院发布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，后者对退休工人每月领取退休费标准做了明确规定，并要求“工人退休费、退职生活费，企业单位的，由企业支付”。80年代初，一些企业面临难以承受的养老金支付压力，企业负担过重，城镇企业职工基本养老保险制度运行难以为继，从1978年到1983年，全民所有制企业和城镇集体所有制企业中离休、退休退职职工人数从314万人增长到1292万人，离休、退休退职与在职职工人数之比从1∶30.3变为1∶8.9，上述问题促使政府相关部门对城镇企业职工基本养老保险制度做出调整，即实行退休费用社会统筹，让养老金支付压力小的企业在基金统筹上支援养老金支付压力大的企业。

1983年11月5—12日，新中国成立以来首次全国保险福利问题学术讨论会在郑州召开，会上有人提出：“各单位之间职工发生生、老、病、死、伤、残的概率极不平衡，保险基金由企业筹集没有切实可靠的物质保障。保险基金必须采取社会统筹的好办法”。城镇企业职工基本养老保险制度改革进入启动与探索阶段。对养老保险制度采取渐进调整的方式，恢复了退休制度，同时调整养老待遇的计算办法，养老金统筹管理制度在部分地区得到了实现，养老金也由此出现了地区差。

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，社会统筹试点的启动拉开了城镇企业职工基本养老保险制度改革的序幕。最初的试点是在广东江门、东莞，四川自贡，江苏泰州、无锡以及辽宁黑山等市（县）展开。

1985年，劳动人事部发布《关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》，提出：“各级政府要建立社会保险机构，负责统一征收、统一开支和统一管理退休基金，指导退休职工服务管理委员会开展对退休职工的服务管理工作，并逐步创造条件，把整个社会保险工作统一管起来”。

1986年1月，国家经济体制改革委员会（以下简称国家体改委）、劳动人事部联合印发《转发无锡市实行离退休职工养老保险统筹制度的通知》，要求“于近两年内在有条件的城市参考无锡市的经验，结合具体情况，研究实行职工退离休养老保险费用社会统筹的改革”。

1986年7月，国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中指出：“劳动合同制工人退休养老工作，由劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构管理，其主要职责是筹集退休养老基金，支付退休养老费用和组织管理退休工人”。要求：“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助”。这就表明，企业新招收的劳动合同制职工和从固定制转为劳动合同制的职工将参加由企业和个人共同缴费的社会保险。劳动工资制度改革在这一时期的重点是打破长期以来用工制度“铁饭碗”的弊病，用工制度实行了劳动合同制。

1987年3月6—31日，国家体改委分配体制组、劳动人事部保险福利局在青岛市联合召开了退休费用社会统筹工作座谈会，交流各地实行统筹工作的经验。据初步统计，此时全国已有600个市、县实行了退休费用社会统筹，约占全国市县总数的1/4。

1989年7月，劳动部发布《关于社会保险机构的名称和工作职责的通知》，要求将各级劳动部门所属的社会保险机构名称统一为“社会保险事业管理局”，并规定：“其主要职责是负责企业职工（包括合同制工人）社会保险基金的筹集、管理、支付和职工社会保险档案的记载、管理工作”。

1990年10月，劳动部发布《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》，进一步规范了养老保险基金的征缴和管理工作。

1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（以下简称1991年《决定》），明确要求：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”；“地方各级政府要设立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督”；“劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作”；“劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员会委托，管理养老保险基金”。1991年《决定》正式吹响了企业职工劳动保险制度改革的号角，成为我国企业职工养老保险制度改革的重要指导性文件。1991年底，除少数边远地区外，全国基本上实行了国营企业职工退休费用市县级统筹，其中福建、江西、吉林、山西、北京、天津、上海等地实现了省级统筹。

养老保险制度在这一时期主要完成了试点筹备到省级统筹工作，由于增加个人缴费与社会统筹改革是在试点中陆续推进的，故此各省视同缴费起始年限略有差异，故此跨省转移养老保险的职工计算养老金时也存在一定的差异。

4、1993年-至今，养老保险制度的执行、创新阶段。此阶段主要是结合中国国情制定出了具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，改变了养老金的计算方法，建立了养老金的基本增长机制，并实现了养老金的社会化发放，在我国基本建成了多层次的养老保险体系。

1993年7月，劳动部发布《企业职工养老保险基金管理规定》，对基金征集、支付、管理、保值增值、监督检查、罚则等方面工作做了全面规定。同年，劳动部先后发布《社会保险会计制度（试行）》《企业职工养老保险基金管理规定》《社会保险统计管理规定》《社会保险财务制度（试行）》等。这些规章制度为开展社会保险各方面工作提供了重要依据，规范了城镇企业职工基本养老保险的制度运行。

1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。社会统筹和个人账户相结合（以下简称“统账结合”）就是现收现付制与完全积累制的有机结合。根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993年12月，劳动部制定并印发了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，其中养老保险制度改革的阶段性目标包括：“继续扩大覆盖面，把各类企业职工都纳入养老保险范围”；“要根据条件逐步提高统筹层次”，“有条件的地区应建立各类城镇职工统一的养老保险制度和实行统一的养老保险费率，为实现城镇养老保险一体化管理创造条件”；“实行基本养老金计发办法改革”；“进一步巩固企业职工个人缴纳部分基本养老保险费的制度”；“建立养老待遇与缴费挂钩，养老金调整与社会平均工资增长相联系的机制”；“推动企业补充养老保险和社会化服务体系的建立”。到1995年底，已有29个省、自治区、直辖市出台了“统账结合”方案。

1997年7月16日，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称1997年《决定》）。在1997年《决定》中，统一制度主要体现在四个方面：一是统一了企业和职工个人缴费比例，即企业缴费比例“一般不得超过企业工资总额的百分之二十（包括划入个人账户的部分）”，个人缴费比例“最终达到本人缴费工资的百分之八”；二是统一了个人账户比例，即“按本人缴费工资百分之十一的数额为职工建立养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入”；三是统一了基本养老金计发办法，“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成”，基础养老金月标准为“省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的百分之二十，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以一百二十”；四是“要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”，并取消行业统筹。1997年《决定》中还对养老保险基金管理做出规定：“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费”。

1997年《决定》在总结各地探索社会统筹和个人账户相结合经验的基础上，对养老保险制度进行了统一，通过建立养老金正常调整机制，使离退休人员分享了社会发展成果，体现了养老保险制度从企业保险到社会保险的根本性变革。

为了进一步落实1997年《决定》和上述会议精神，加强养老保险基金管理工作，1997年12月22日，劳动部发布《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，对个人账户的建立、管理、转移、支付和继承等工作做了具体规定。

1998年1月，经国务院批准，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局联合下发《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定〉的通知》，要求“基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位或个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算”。这些规章、文件进一步规范了职工基本养老保险个人账户的建立和使用，保障了广大劳动者的合法权益。

在我国养老保险的制度改革的历史进程中，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》国发（1997）26号文件，是一个具有重要历史意义的里程碑式的重要文件。这个文件的出台具有三点重要的指标意义。一是标志着我国统一的企业职工基本养老保险制度已经建立起来，并初步得到了完善；二是第一次明确了新制度与老制度，退中人养老金的过渡办法；三是明确了新制度养老金的计算办法。从而形成了中国养老金双轨制的现象：机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。

企业职工养老金发放：

养老金=（当地上年度职工平均工资+本人指数化月平均缴费工资）/2×[缴费年限（含视同缴费年限）×1%]+个人账户存额/计发月数（50岁为195、55岁为170、60岁为139）。

机关事业单位退休金发放：

养老金=退休前的职务工资加级别工资*90%（工作年限>35年计发比例90%，工作年限30年至35年计发比例85%，工作年限20至30年计发比例为80%）

由于计发公式的不一样，资金来源不一样，造成了差距。如两人是同学同一年毕业，一人在机关，一人去了企业，同一年退休，退休前工资相当，最后去机关的养老金较去企业的多。

1998年8月，为了做好社会统筹工作，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确要求：“1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制”，“在1998年8月31日以前，实行基本养老保险行业统筹企业的基本养老保险工作，按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理。从1998年9月1日起，由省、区、市社会保险经办机构负责收缴行业统筹企业基本养老保险费和发放离退休人员基本养老金”。同时强调：“到2000年，在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理”。

为了提升城镇企业职工基本养老保险服务体系的社会化水平，在劳动部1996年12月发布《关于加快养老金社会化发放工作的通知》中规定的“委托银行发放”“依托社区发放”“设立派出机构发放”“社会保险经办机构直接发送”等养老金社会化发放形式的基础上，劳动和社会保障部办公厅于2002年又正式确定了100个城市作为社会化管理服务重点联系城市，明确了社会化管理服务工作的基本内容、原则、目标、任务、步骤和措施，以进一步推动企业退休人员社会化管理服务工作的开展。截至2002年底，全国企业退休人员养老金实现社会化发放的人数达到3352万人，社会化发放率从1998年的35%提升到99.4%。

据统计，1998—2003年补发历史上拖欠的养老金数额分别为30亿元、133亿元、38.48亿元、14亿元、3亿元、5.8亿元。2004年，全国企业离退休人员基本养老保险首次实现全年无拖欠。同时，2001年在辽宁省、2004年在黑龙江省和吉林省，中央陆续启动了做实个人账户改革试点，最终中央财政负担个人账户基金缺口的75%，辽宁省一次性做实，中央财政补助43亿元，吉林省和黑龙江省分三年做实，中央财政补助合计50亿元和88.8亿元。

2005年12月3日，在充分调查研究和总结东北三省改革试点经验的基础上，国务院做出《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称2005年《决定》），指出：“随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善”。2005年《决定》明确了完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务。围绕制度统一和制度完善的目标，城镇企业职工基本养老保险制度改革主要从以下方面推进：一是继续推进做实个人账户。2005年11月，劳动和社会保障部下发《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》，规定了做实个人账户的原则和范围，部署了扩大试点的比例和时间，并对政府财政补助、基金运营管理等进行规定。2007年2月15日，劳动和社会保障部发布《关于进一步扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作有关问题的通知》。2008年，人力资源和社会保障部、财政部联合下发《关于完善做实个人账户试点工作有关问题的通知》，对试点省份资金配套和个人账户基金管理进行规范。

二是不断扩大养老保险覆盖范围。2009年12月，国务院办公厅颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，明确了与转移接续相关业务的经办规程。2005—2010年，城镇企业职工基本养老保险参保在职职工人数从1.31202亿增长至1.94023亿，参保离退休人员从4367.5万人增长至6305万人。在职职工参保人数占城镇就业总人数的比例从2005年的46.2%上升为2010年的55.9%。

三是改革基本养老金计发办法。2005年《决定》强调要进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，对不同时期参加城镇企业职工基本养老保险制度的职工退休后的养老金待遇进行了区分：在1997年《决定》实施后参加工作、缴费年限累计满15年的退休人员，其养老金由基础养老金和个人账户养老金组成；1997年《决定》实施前参加工作，2005年《决定》实施后退休且缴费年限累计满15年的退休人员，其养老金除基础养老金、个人账户养老金外，再发给过渡性养老金；在2005年《决定》实施前离退休人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金。

上述三类退休职工分别被称为“新人”“中人”和“老人”，对他们养老金待遇的区分、计发办法一直延续至今。

2008年，国务院要求少数自行增加待遇项目的省市清理规范相关政策，对个别自行改变计发办法的省份进行纠正，保证各地改革计发办法工作顺利进行。

四是坚持提高社会统筹层次。2007年1月，劳动和社会保障部会同财政部下发了《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确了省级统筹标准并进行了工作部署截至2009年末，未出台办法的省份均由省级政府制定了省级统筹办法，在全国范围建立省级统筹制度的目标业已实现。

2010年10月28日，十一届全国人大常委会第17次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，其中第二章对基本养老保险做出规定，城镇企业职工基本养老保险制度框架得以法律形式确立，标志着制度改革取得了具有里程碑意义的阶段性历史成就。

2013年12月，中央经济工作会议提出，要加快机关事业单位养老保险制度改革，推进机关和事业单位基本养老保险试点。 2015年2月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。《决定》提出，在统筹考虑各方面意见的基础上，确定基本养老金计发办法过渡方案；明确企业和机关事业单位养老保险制度改革的时间表；规定从2014年10月1日起执行新办法、新机制，通过10年的过渡，到2024年10月1日实现机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金并轨。

2024年9月13日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定：

一、同步启动延迟男、女职工的法定退休年龄，用十五年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁、五十五周岁分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。

二、实施渐进式延迟法定退休年龄坚持小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则。

三、各级人民政府应当积极应对人口老龄化，鼓励和支持劳动者就业创业，切实保障劳动者权益，协调推进养老托育等相关工作。

四、批准《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》。国务院根据实际需要，可以对落实本办法进行补充和细化。

五、本决定自2025年1月1日起施行。第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》中有关退休年龄的规定不再施行。

综上所述可以看出，我国养老保险制度改革始终秉承渐进式实施的原则，《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》明确了在渐进式过程中保留了退休年龄自愿选择的条款。“十四五”规划纲要明确，延迟法定退休年龄要遵循“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，体现了党和国家旨在应对人口老龄化，优化人力资源配置。渐进式改革避免就业市场冲击，提高劳动者参与率，维护经济市场。

以上内容收集来源人民网、人社部官网及相关网站，由于政策跨越年度较长，收集、分析和表述上如有不准确的之处，其差异均以国家政策官方文本为准，特此说明。